Le 8 juin dernier, la Cour suprême du Canada a rendu une décision capitale en matière de droit constitutionnel du travail: l'arrêt Health Services and Support (2007 CSC 27). Sans exagérer, on peut comprendre que cette décision reconnaît le rôle unique joué par la liberté syndicale dans l'édification de la démocratie sociale caractéristique du Canada et du Québec et de sa forme politique spécifique, l'État social ou Welfare State.
Certes, la liberté syndicale (d'association, de négociation collective et de grève) existe depuis longtemps au Canada et les salariés n'ont nullement attendu d'obtenir l'aval du pouvoir judiciaire pour la faire éclore et progresser. Elle fut d'abord, comme l'observe la Cour suprême dans des lignes remarquables, un fait social, produit des revendications ouvrières canalisées par le mouvement syndical. Puis elle devint, en particulier sous l'influence du Wagner Act états-unien (1935), une norme juridique consacrée dans la législation et rendant obligatoire la négociation collective à travers divers instruments juridiques tels le Code du travail du Québec et le Code canadien du travail, partie I.
Mais voilà: en 1987, à l'occasion de trois décisions que les juristes dénomment la «trilogie», la Cour suprême du Canada a refusé de donner une quelconque protection constitutionnelle à la liberté syndicale, estimant que la liberté d'association garantie par l'article 2d) de la Charte canadienne n'avait rien à voir avec «les prétendues exigences d'un syndicat» (juge Le Dain).
Comme le remarque maintenant la Cour suprême du Canada, voilà qui revenait à mettre sur un même pied la formation d'un syndicat et celle d'un club de lecture! En soi, l'effet de ces décisions n'était en rien dramatique, car celles-ci ne modifiaient pas la situation juridique préexistante. Mises en contexte, toutefois, ces décisions intervenaient alors que les rapports de travail connaissaient une profonde mutation, sous la pression de la mondialisation économique, des changements technologiques et d'une certaine «crise» (budgétaire, politique, idéologique) de l'État social.
La malencontreuse trilogie de 1987 a, sans l'ombre d'un doute, contribué à légitimer les tentatives de démantèlement de l'État social poursuivies par plusieurs gouvernements successifs en Ontario, en Colombie-Britannique et, dans une moindre mesure, au Québec (pour ne nommer que ces provinces) au nom du primat du marché, de la «libre» concurrence et d'une conception néoclassique de l'économie.
Deux points méritent d'être relevés: quelle est la portée de la décision de la Cour suprême consacrant la liberté constitutionnelle de négocier collectivement? Quel peut être l'impact de cette décision en contexte québécois?
Liberté constitutionnelle de négocier collectivement
Rappelons d'abord les faits: l'arrêt Health Services and Support du 8 juin dernier porte sur la validité constitutionnelle d'une loi de la Colombie-Britannique adoptée en 2002, le Health and Social Services Delivery Improvement Act, dont l'objectif était d'améliorer la fourniture des services de santé dans cette province, au moyen d'une réduction des coûts de fonctionnement du système de santé et d'un renforcement des droits de direction.
La Colombie-Britannique se voyait confrontée à l'augmentation en flèche des dépenses en matière de santé. Elle décida de pallier les difficultés considérables auxquelles elle faisait face sur les plans budgétaire et administratif en adoptant une série de mesures visant à faciliter la gestion des effectifs et la restructuration des services. La loi, adoptée sans véritable consultation des organisations syndicales concernées, eut pour effet de mettre de côté des dispositions en vigueur de conventions collectives et d'empêcher à l'avenir toute négociation sur certaines questions, tels les droits des employés contractuels, la sous-traitance, les programmes de sécurité d'emploi, les licenciements et la supplantation.
Entendant l'appel portant sur la validité constitutionnelle de cette loi, la Cour suprême du Canada donne raison pour l'essentiel aux syndicats appelants. Elle affirme d'emblée, écartant la position prise en 1987, que la liberté constitutionnelle d'association protège la liberté de négociation collective, laquelle représente un droit fondamental au Canada.
Pour en arriver à cette conclusion, la cour invoque l'histoire des relations de travail au Canada, s'appuie sur les engagements internationaux pris en la matière (telle la Convention n° 87 de l'OIT) et fait appel aux valeurs qui sous-tendent la Charte canadienne, en particulier la liberté, l'égalité et la démocratie, laquelle doit aussi se réaliser sur les lieux de travail.
Ceci ne signifie pas que toute atteinte à la négociation collective, même mineure, sera dorénavant contraire à la liberté d'association: la Cour suprême se réfère à des «entraves substantielles», lesquelles devront toucher des sujets importants (la sécurité d'emploi, l'ancienneté et la sous-traitance, par exemple) et entrer en conflit, du point de vue procédural, avec l'obligation de négocier de bonne foi telle que codifiée en droit du travail (par exemple à l'article 53 du Code du travail du Québec).
Quant à la loi de la Colombie-Britannique, la Cour suprême conclut à l'inconstitutionnalité des dispositions interdisant toute consultation du syndicat en matière de sous-traitance et prohibant toute clause de convention collective limitant de quelque manière le droit pour l'employeur de sous-traiter, ou limitant ou encadrant le droit de l'employeur de procéder à des licenciements ou accordant aux salariés des droits de supplantation autres que ceux prévus par règlement.
En revanche, le haut tribunal ne considère pas que les dispositions de la loi qui portent sur les transferts et l'assignation des salariés, le statut des contractuels et la non-application des programmes (non négociés) de sécurité d'emploi représentent des entraves substantielles au droit constitutionnel de négocier collectivement. La Cour mentionne enfin que la question du droit de grève n'était pas soulevée dans le cas en litige.
L'impact de la décision dans le contexte québécois
La Cour suprême du Canada a donc adopté une position tout en nuances: déterminer ce que constituent des «entraves substantielles» à la négociation collective ne sera pas un exercice simple. Cela dit, la décision Health Services and Support aura un impact considérable au Québec, bien au-delà de ce que certains commentateurs ont à ce jour relevé.
Trois remarques ici.
- Au Québec, la Charte des droits et libertés de la personne ajoute grandement aux garanties offertes par la Charte canadienne, car elle concerne, à la différence de cette dernière, tant l'action des particuliers que celle de l'État. Or la Charte québécoise garantit aussi la liberté d'association (art. 3), qu'on ne saurait évidemment interpréter comme ayant une portée moindre. C'est dire, pour donner cet exemple, que les employeurs privés qui entravent la négociation collective pour tenter de «casser» le syndicat -- y compris en fermant un établissement -- ne pourront plus se retrancher derrière une interprétation purement formelle de la liberté d'association.
- Les cours supérieures et les tribunaux administratifs du travail, au premier chef la Commission des relations du travail, devront prendre au sérieux la liberté fondamentale d'association (ce que la CRT se refusait à faire en s'appuyant sur la trilogie de 1987; voir le cas Wal-Mart et celui concernant la loi 30) et, de manière approfondie, évaluer s'il y a ou non «entrave substantielle».
- Même si la Cour suprême ne se prononce pas sur cette question, le raisonnement qu'elle tient vaut aussi pour le droit de grève: l'historique des relations de travail, la portée du droit international du travail et la compatibilité avec les valeurs portées par la Charte (de démocratie industrielle notamment) obligent à conclure en ce sens, au risque sinon pour la cour de verser dans l'incohérence.
Bien sûr, le droit de grève peut être limité ou interdit en certains cas (celui des services essentiels notamment), mais son interdiction pure et simple, sans mécanisme compensatoire adéquat de conciliation ou d'arbitrage, représente en soi une «entrave substantielle» au processus de négociation collective.
On mesurera davantage, dans les mois et les années à venir, la portée capitale de la décision du 8 juin 2007. Cette décision s'inscrit dans un processus plus large, aux multiples implications, de constitutionnalisation du droit du travail par l'entremise des Chartes des droits (voir le prochain numéro des Cahiers de droit entièrement consacré à ce thème). Qu'il suffise de dire que la décision Health Services and Support marque une étape significative dans la défense et le renforcement de l'État social canadien et québécois, ce qui n'est nullement un luxe en cette ère de mondialisation et de restructuration des acteurs économiques.
***
Michel Coutu, Professeur de droit du travail à l'École de relations industrielles de l'Université de Montréal

Consulter l'article sur Le Devoir