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Trois milliards de dollars. C’est la cagnotte imposante versée par Québec aux universités en 2010-2011, soit bien assez pour poser la question suivante : ces sommes sont-elles judicieusement investies ? Une interrogation qui irrite les dirigeants d’établissements universitaires, qui passionne les étudiants, et qu’a décidé de poser le gouvernement du Québec en vue de son Sommet sur l’enseignement supérieur.

C’est un boulet qui pèse sur les consciences universitaires, mais il est difficile de l’oublier, malheureusement : quiconque déambule rue Saint-Hubert angle Ontario en reçoit le brusque rappel au visage. L’îlot Voyageur, squelette de béton camouflé par une toile créant tristement une fausse façade, est associé à un gouffre de 300 millions de dollars de fonds publics. Un désastre d’exception, certes, mais utile pour mémoire lorsqu’on s’interroge sur le financement et la gouvernance des universités.
Voilà précisément l’objet de la prochaine rencontre thématique, la troisième du genre, visant à préparer le Sommet sur l’enseignement supérieur. Les 17 et 18 janvier, tous les acteurs de l’enseignement supérieur se réuniront à Sherbrooke pour causer financement et gouvernance.
« Les universités sont bien gérées. Cependant, les inquiétudes soulevées depuis quelques années à propos de cas problématiques, même si ceux-ci sont rarissimes, imposent de redonner à tous confiance dans la gestion des universités. » Sur fond de confiance effritée, c’est le préambule que propose le ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche, de la Science et de la Technologie, dirigé par Pierre Duchesne, dans le Cahier thématique publié cette semaine en vue de la rencontre de la semaine prochaine.
Le cahier contient une foule d’informations financières précieuses : les universités ont reçu en 2010-2011 3,1 milliards du gouvernement du Québec (55,7 % de leur financement total). En tout, les revenus consacrés à l’enseignement supérieur ont avoisiné les 8 milliards, soit 2,5 % du PIB - et le Québec y a contribué à hauteur de 64,5 %. Des revenus indispensables pour soutenir l’enseignement, la recherche et les infrastructures, le tout utilisé par des effectifs comptant près de 502 000 étudiants au cours de cette même année de référence (286 000 dans les universités, 216 000 dans les cégeps publics et privés subventionnés).

Comment ça marche ?
La structure budgétaire des universités se divise en plusieurs fonds dont les fonctions sont distinctes. Le plus imposant est le fonds de fonctionnement, associé à l’enseignement, à l’administration, au fonctionnement général et aux services aux étudiants. Ce fonds, dans lequel les établissements sont désormais tenus d’inclure des pans comptables majeurs tels les fonds d’amortissement des régimes de retraite, est désormais déficitaire à hauteur de 2,1 milliards (fin 2009-2010).
Malgré cet abysse, Québec précise que « la situation financière globale des universités demeure positive si l’on tient compte des soldes cumulés de tous les fonds », un paradoxe étonnant. Cela s’explique par les soldes positifs du fonds dédié aux chaires et à la recherche (14,4 millions), de celui des immobilisations (projets d’infrastructures et équipements, 1,1 milliard) et de celui des dotations (revenus provenant de legs ou de donations, 1,2 milliard). Les surplus de ces deux derniers fonds permettent de dire en effet que la « situation financière globale des universités demeure positive », avec un bilan net de +238,2 millions de dollars, bien que ces sommes ne soient pas liquides et ne puissent servir à éponger un déficit cumulé du côté du fonctionnement.
Cette question des fonds préoccupe vivement la Fédération étudiante universitaire du Québec (FEUQ) qui, même si elle déplorait jadis aux côtés des recteurs un tragique sous-financement, milite aujourd’hui pour voir la preuve de ce manque financier. « À l’époque, c’est vrai, la FEUQ disait qu’il fallait réinvestir, mais depuis, nous sommes allés voir les données, et ce qu’on a vu nous a renversés, confiait cette semaine la présidente de la FEUQ Martine Desjardins. Il semble qu’on cherche à créer des déficits dans les fonds de fonctionnement pour pousser le réinvestissement alors que d’autres fonds ont des surplus imposants. Les chiffres sont là, il y a des transferts de fonds. Pour nous, c’est clair : on ne va pas régler un problème en mettant de l’argent dans un bas troué. »

Formule de financement bancale
Dans les propositions qu’elle mettra en avant la semaine prochaine pour soigner le « mal-financement » des universités, la FEUQ compte dépoussiérer un sujet tabou, l’un de ceux pointant tout droit vers l’utilisation judicieuse - ou non - des fonds publics destinés aux établissements. « On veut clairement pousser pour une révision de la formule de financement et de la grille de pondération, laisse tomber Martine Desjardins. C’est le nerf de la guerre. »
La formule de financement des universités a une fonction essentielle : répartir le plus équitablement possible entre les 18 établissements du réseau les sommes consenties par Québec. Après octroi d’une enveloppe par le Conseil du trésor au ministère de l’Enseignement supérieur, celui-ci répartit les budgets entre les universités, ce pour quoi une grille et une formule constituent des outils essentiels.
Dans une étude publiée en mai 2010 (La formule de financement de la fonction enseignement des universités), les chercheurs du CIRANO Michel Trahan et Germain Carreau retournent au ministère cette question d’importance : « Le [ministère] utilise-t-il adéquatement les montants mis à sa disposition par le gouvernement pour financer la fonction enseignement des universités ? »
« On n’en a pas la moindre idée, mais c’est sûr que la formule de financement en vigueur n’est pas idéale », croit Claude Létourneau, conseiller à la vice-rectrice aux affaires administratives et financières de l’UQAM et, surtout, l’un des coprésidents d’un comité qui s’est échiné, en 2005, sur une révision de cette fameuse formule. « On s’est embarqués dans une formule de financement à la tête de pipe, calquée sur celle des cégeps, mais c’est le pire des systèmes. Il entraîne plusieurs effets pervers. »

Variation de clientèles
Au tournant des années 2000, le ministère de l’Éducation a rompu en effet avec une formule de financement dite historique - une base rapportée d’année en année, avec ajustements particuliers en sus - en décrétant une nouvelle manière de faire, version François Legault : un financement sur la base du poids relatif, très près des effectifs étudiants, et en fonction d’une grille de pondération liée aux disciplines et aux cycles d’étude.
Les universités sont maintenant financées selon le volume et la nature de l’effectif étudiant en équivalence au temps plein (EEETP). En fonction du principe selon lequel les coûts institutionnels ne sont pas du tout les mêmes pour un étudiant de deuxième cycle inscrit en médecine dentaire (composante clinique importante) que pour un autre de premier cycle en sociologie (enseignement magistral divulgué en grands groupes), Québec a conçu une grille où secteurs et disciplines sont pondérés, en arrimage avec les cycles d’étude.
En outre, les universités sont financées à 100 % des variations d’effectifs. Des étudiants en moins dans tel secteur ou tel cycle ? De l’argent en moins. Et vice-versa. Michel Trahan et Germain Carreau ont une perception très négative de ce système. « Il ne s’agit certainement pas d’une utilisation optimale des fonds gouvernementaux parle [ministère] et l’on doit aussi s’interroger sur les effets potentiellement néfastes de cette séquence décisionnelle sur les standards de qualité universitaire », écrivent-ils, insistant sur certains effets pervers : la course aux clientèles et la délocalisation des formations dans des campus de proximité.
« On s’est mis à voir une exagération », affirme Claude Létourneau, qui déplore le fait qu’il n’existe aucun système de vigie permettant de vérifier les conséquences néfastes de la grille. « Avant 2000, les variations d’effectifs étaient financées seulement à 5 %. Les universités ne se souciaient pas trop de ça. Mais à partir du moment où c’est devenu financé à 100 %, elles ont regardé cela plus attentivement. »
Des universités ont commencé à réviser leurs déclarations d’activités, notent Trahan et Carreau, qui parlent d’une « frénésie ». Elles reclassifiaient certaines activités vers des secteurs « plus coûteux, donc plus payants ».
« Je vous donne un exemple, explique Claude Létourneau. Disons qu’en administration, un cours de gestion du personnel est pondéré à 2,29 mais qu’un autre, très similaire, de relations industrielles et relations de travail, est coté à 4,42, dans lequel les universités vont-elles classer leurs effectifs, pensez-vous ? On passe du simple au double ! »
L’auteur de la formule, le chef de la Coalition avenir Québec François Legault, se souvient de moments houleux au moment de déterminer cette formule. Mais il ne croit pas qu’il soit judicieux de replancher là-dessus maintenant. « Parce que ce n’est pas ça, la priorité », a-t-il expliqué lors d’un entretien téléphonique jeudi. « La priorité, c’est de bien financer nos facultés », dit celui qui milite pour un financement différencié par faculté, pour soutenir des secteurs en difficulté, comme le génie, par exemple.
« Pour moi, le rêve, c’est la Silicon Valley, avec les universités Standford et Berkeley. C’est ce modèle-là que le Québec devrait suivre. Et ce n’est pas mettre de côté la formation générale que de dire ça, c’est simplement de miser sur ce qui est bon pour le développement économique du Québec. »
La CREPUQ est ouverte à une révision de la grille prévue tous les cinq ans - cela aurait dû être enclenché déjà - mais croit que ce questionnement nous éloigne de l’essentiel. « Il faut parler du sous-financement des universités, c’est cela le problème, et il est criant, note Daniel Zizian. On a mis au point une nouvelle formule en 2000 basée sur le financement des clientèles, et l’objectif était clair : rehausser la participation des Québécois aux études supérieures. Nous avons réussi à augmenter les effectifs de 30 % en dix ans et maintenant on voudrait nous dire qu’on a fait trop d’efforts et que cela crée une trop grande pression sur les finances ? Il faudrait qu’on se branche ! Qu’est-ce qu’on veut comme société ? »
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Et les cégeps
Contrairement aux universités, dont les revenus proviennent en partie des droits de scolarité, des fonds de dotations et d’autres sources, les collèges dépendent très largement du financement venu de Québec (1,9 milliard en 2010-2011, soit 87 % du total). Québec soutient en outre à hauteur de 55,6 % le budget de 25 collèges privés, soit 110 millions, au bénéfice de 18 000 étudiants. Au 30 juin 2011, les 48 cégeps publics présentaient un surplus cumulé de 94,6 millions de dollars dans leur fonds de fonctionnement, une situation financière que le ministère qualifie de « bonne ». Toutefois, le président de la Fédération des cégeps, Jean Beauchesne, croit que les récentes compressions imposées aux collèges et les hausses minimales des prochains budgets viendront grever directement ce coussin, « qui est l’effet direct d’une saine gestion ».

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